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為用好綜合評分法出謀劃策

2020年09月15日 09:37 來源:中國政府采購報打印

  ■ 李剛

  目前,政府采購相關法律法規對綜合評分法的價格分值和計算方法進行了明確規定,但未對評審因素及評審標準作出具體限制。實務中,采購人或代理機構,不斷通過最新政府采購信息公告、指導性案例以及政府采購負面清單,適時對評審因素以及評審標準中的分值設置與量化指標進行調整和修正,以避免被供應商質疑和投訴。然而,項目不被質疑和投訴,并不代表評審方法、因素、標準沒有漏洞。

  目前,隨著競爭的白熱化以及供應商維權意識的增強,評審因素以不合理條件對供應商實行差別或歧視待遇、評審因素未細化和量化、評審標準中的分值設置未與評審因素的量化指標相對應等等成了當前質疑和投訴的“重災區”。那么,采購人如何化被動為主動,在采用綜合評分法時,妥當把握政策法規,科學合理地設置評審因素和標準,細化和量化評審因素,筆者有如下幾點建議:

  合理審慎地選用綜合評分法

  綜合評分法最大的優點是通過調整分值權重,滿足采購人的不同需求和采購策略;缺點是在信息不對稱的市場中很難提煉出體現各類產品技術狀況的通用型關鍵指標,需要采購人或代理機構充分深入了解市場,編制針對性強的技術評審方案。然而,要把采購人五花八門的主觀意識量化到評審標準中需要審慎行事。

  關于如何恰當選用評審方法,《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第三十四條規定,“政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法;技術、服務等標準統一的貨物和服務項目,應當采用最低評標價法;采用綜合評分法的,評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應”。另外,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡稱“87號令”)第五十五條規定,“評審因素應當細化和量化,且與相應的商務條件和采購需求對應。商務條件和采購需求指標有區間規定的,評審因素應當量化到相應區間,并設置各區間對應的不同分值”。綜上表明,選用綜合評分法的政府采購項目應當是技術含量高、工藝或技術方案復雜,非標準、非通用、附加條件多且商務條件和采購需求(技術及標準)能夠量化、細化的貨物和服務項目。

  而縱觀工程招投標實踐歷程,綜合評分法在工程領域運用最為頻繁,但如今,最低評標價法的使用頻率再逐步提高。以某工程招標文本為例,評審標準分值構成如下:施工組織(技術標)為合格制、投標報價95分、信譽評審5分,業績要求不能作為資格門檻。總的成交原則就是在滿足質量和技術需求的條件下,價優者成交。即使評審因素能夠量化,還需要保障在評審環節能夠順利實施。

  再看歐美國家政府采購實踐,公開招標主要適用于以價格為主要因素又相對較容易選擇的項目,遵循最低價成交原則。針對需求復雜、標準不明確或評標標準難以確定的采購項目,美國政府采購選用的是協商談判的采購方式,一般采用二階段評審辦法。第一階段廣泛地征求供應商的解決方案,然后由合同官逐一與供應商溝通,綜合各響應供應商的方案列出更明確的評判標準;第二階段,專家將根據新的評審標準,對各響應供應商的方案進行評價,談判采購的最終目標是實現采購的物有所值,而不是最低價格。聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》和《世界銀行采購指南》,也將兩階段要約視為招標方式以外的一種采購方式。我國綜合評分法的實際運用其實也是兩階段,只不過第一階段大多是非公開進行,有范圍、有目的選擇性地對供應商進行調研、詢價形成采購需求和評審標準。如,我國的一些集采機構在采購流程上增設了采購需求(包含評分細則、合同)征求意見公告并取得一些成效,但無疑延長了采購時間,法律風險也較高,因為,不公開、不透明就可能妨礙公平競爭。

  總之,采購人應綜合考慮法律及實踐中的各種因素,合理地選擇合適的評審方法。

  評審因素應恰當設置

  根據87號令第五十五條的規定,“投標報價、技術或者服務水平、履約能力、售后服務”等是綜合評分因素,同時,資格條件不得作為評審因素。另外,87號令還重新界定了綜合評分法的定義,規范了綜合評分法的評審因素、分值設置要求及計算方式,補充強調評審因素應細化和量化,且與相應的商務條件和采購需求對應。87號令較好地與上位法進行了銜接,較為全面地規范了評審辦法(資格性審查、符合性審查以及綜合評分標準和因素)的內容設置和界定。

  具體來看,評審因素的恰當設置應注意以下幾點:

  不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇:例如,項目業績(案例)經常被采購人或代理機構運用在資格條件或加分項里。然而,以特定金額的合同業績(案例)作為供應商的資格條件或加分條件必然成為眾矢之的。業績或案例的證明載體是合同,項目業績(案例)的數額需與合同金額相適應,但合同金額又與營業收入直接相關,如果業績或案例設置涉及特定金額,實質就是對中小企業的排斥,從而構成對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇。以工程招標為例,北京市總包市場取消了業績作為資格條件,目的就是為了化解“企業資質升級需要業績,沒有業績又不能投標,不能投標哪來的業績”這一怪圈。再如信譽證書,像3A證書也涉及變相地將企業的經營年限和規模作為評審因素,實際上其不能作為資格條件和評分因素,因而政府部門信用評價體系作為政府采購資格審查否決條件也是必然。總之,采購人需緊繃一根弦、擦亮眼睛,杜絕將規模條件以及衍生變相出的各種門檻,對供應商進行差別待遇或歧視待遇。

  綜合評分法評分因素內容:根據法規規定,一方面,評分因素的指標是可以量化的,不能量化的指標不能作為評審因素;另一方面,評審因素的指標量化后,評分標準的分值也必須量化,評審因素的指標量化為區間的,評分標準分值也須量化到區間。評分內容通常包含價格、技術、商務和服務。

  技術評分因素:方案設計、工藝配置、功能要求、性能指標、項目管理、專業能力、項目實施計劃、質量保證體系及交貨、安裝、調試和驗收方案等。重點是需要評估的技術參數或指標滿足三家以上制造商能提供的產品。

  商務評分因素:交貨期、付款條件及方式、質保期、其他商務合同條款等。

  服務因素:可設置服務流程、服務制度、服務措施、故障維修、零配件供應、技術支持、服務人員配備、維修網點服務團隊組成因素、培訓方案等。根據財政部門作出的投訴處理決定,需要關注的是,技術及服務團隊人員不能限定學歷及社保繳納證明。

  評審因素應細化、量化

  《實施條例》第三十四條對綜合評分法的定義是:“投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法。”同時,87號令第五十五條規定,采用綜合評分法時,貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%;服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。執行國家統一定價標準和采用固定價格采購的項目,其價格不列為評審因素。但政府采購相關法律法規并未明確細化技術、商務、服務之間的分值權重以及主觀分分值的限制要求,只是籠統地要求評審因素應細化和量化,且與相應的商務條件和采購需求對應。評審因素如何量化和細化是綜合評分法實務操作的難點、投訴的熱點。

  通過財政部門作出的投訴處理決定、指導性案例以及政府采購負面清單,區間法(優得46分、良得24分、差得02分);偏離法(非實質性負偏離的分值,以倒扣分方式計算,但所有評審因素的總分值不等于基本分值且不與需求相對應);橫向比較法(同類的不同對象在一定標準下主觀進行比較的方法)均在一定程度上被否定。同時,按法規要求還需注意以下行為:設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關;與項目無關的資質作為評分因素;廠商或經銷商等特別授權的分值設置超過綜合評分總值的一定比列;商務或主觀分超過一定比值;以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件等等。

  做好評審現場組織工作

  無論招標文件做得多好,評審環節才是最終保障項目順利實施的關鍵環節。

  筆者提醒廣大政府采購經辦人員,一定要重視并加強對評審工作現場的指導和管理,提醒評審小組統一評審要求和評審尺度,對明顯畸高、畸低的評分等違規行為應當指出、糾正,特別是對排名第一的、報價最低的、投標或相應文件被認定為無效的情形進行重點復核。

  避免綜合評分法的濫用

  政府采購應當是最大限度實現公平競爭,從而保障公共利益不受損害,促進市場經濟良性發展。事關公共利益,政府采購公開招標應慎用綜合評分法,無差別地使用綜合評分法或設置有失公平的評審因素和標準,非但不能形成有效競爭、優化市場營商環境,更不可能實現物有所值的目標。在滿足質量和服務的前提下,價格競爭是最好的方式。

  量身定制的評審辦法只是傳導了采購人的主觀意圖,供應商畏懼的并不是評審標準、分值設定,而是履約過程中可能遭遇的不公平待遇和不確定因素。倘若絞盡腦汁冒著法律風險編制評審標準,則可能引起小范圍的幾家供應商關注,還可能被個別競爭對手死纏爛打,往往得不償失。

  綜合評分法的濫用,歸根到底還是程序導向的思維方式所致,所引起的亂象還是冰山一角,目前還只是停留在文字表述的規范上,并未觸碰到市場深層的博弈。重程序輕履約、輕績效評估,是造成政府采購“貴、慢、差”的原因之一。

  法規不能包羅萬象,采購人不能僵化地等待政策,而是應該主動擔當,轉變思維,秉承公平競爭的市場精髓,我們的市場經濟才能健康發展。

  (作者單位:新華通訊社辦公廳政府采購處)

  延伸閱讀

  政府采購評審還應注意的三點內容

  ★在評審現場,受評審專家綜合素養所限,在清單比對環節,評審委員會鮮有在評審現場對電子化評標系統提供的投標文件基礎性數據成果(因信息量較大)進行質疑、澄清的,本應隔夜評審,卻大多匆忙當天結束,導致預算單位在履約過程中,因投標報價構成不合理、不平衡報價等深受其害,這就是典型的不受制衡的評審專家“自由裁量權”。

  ★資格性審查內容包含資格和資信證明,用以證明投標人具備《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第二十二條規定的條件。87號令第十七條還規定,“采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素,也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求,對投標人實行差別待遇或者歧視待遇”。通常采購人或代理機構為與《政府采購法》第二十二條的規定相對應,對合格供應商信用(信譽)記錄的具體要求為:供應商未被列入失信被執行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單。同時要求投標人提供的資格、資信證明文件為,營業執照、事業法人證書、登記證、組織機構代碼證或其他有效證明文件、財務狀況報告、繳納稅收的憑證、繳納社會保障資金的憑證、履行合同所必需的設備和專業技術能力的證明材料、政府采購活動前3年內在經營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明,行政主管部門頒發的資質證書或相關許可證書(如需)。資格審查按照87號令第四十四條的規定進行,公開招標采購項目開標結束后,采購人或者采購代理機構應當依法對投標人的資格進行審查,從而把對供應商全面綜合資格審查的權利和義務對等地賦予了項目第一責任人——采購人。

  ★實質上響應的投標應該是與招標文件要求的關鍵條款、條件和規格相符,商務和技術沒有重大偏離的投標。對關鍵條文的偏離、保留或反對,例如關于投標文件的完整性、適用法律、稅及關稅等內容的偏離將被認為是實質上的偏離,投標將被否決。為保障充分競爭以及招標的成功,符合性審查因素設置不應大而全,而應抓大放小,去繁從簡,抓住核心關鍵內容,并且表述準確明了。

  (文字/李剛)

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